DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 125/2008 DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN. RETENCIONES ADUANERAS. DEVOLUCIÓN DE LAS SUMAS DE DINERO PAGADAS POR EL PRODUCTOR AGROPECUARIO.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, en el precedente «Gallo Llorente, Santiago Emilio y otro c/ Estado Nacional» declaró la inconstitucionalidad de la res. 125/2008 del Ministerio de Economía y Producción y sus modificatorias. Por el contrario no admitió la inconstitucionalidad del art. 755 del Código Aduanero. En el fallo ordenó también al Estado nacional a pagarle a la demandante la diferencia positiva de valor resultante de la aplicación de la res. 125/2008 del Ministerio de Economía y Producción, modificada por su similar 141/2008 y concordantes, y el que hubiere correspondido por aplicación de las normas preexistentes al dictado de la mencionada resolución.

El fallo fue dividido. En favor de la inconstitucionalidad resultaron los votos de los Dres. Marta Herrera y Guillermo P. Galli y en contra el voto del Dr. Carlos M. Grecco.

Los argumentos destacables del reclamo del productor aceptados por la Cámara Federal se resumen en las siguientes consideraciones:

a) Legitimación para el reclamo. El Estado Nacional argumentó que el demandante carecía de legitimación pues siendo productor agrícola, en verdad no es éste el sujeto pasivo de los derechos de exportación sino el exportador, quien es el obligado al ingreso. Sin embargo la Cámara Federal consideró que, si bien es cierto que los derechos de exportación gravan la extracción de la mercadería del territorio aduanero por tiempo indeterminado (arts. 724 y 725 del Código Aduanero) y que resulta aplicable el derecho vigente al momento del registro de la solicitud de destinación de exportación para consumo que efectúa el exportador (art. 726), obligado a su ingreso conforme las formas y los plazos establecidos para el caso particular, lo cierto es que no puede desconocerse que las denominadas «retenciones» resultan ser conformadoras del precio de venta que obtienen los productores agropecuarios.

Por tanto, si el exportador es una persona distinta del que produce el bien el tributo se trasladará “hacia atrás” y en la cadena de distribución el exportador pagará al productor un menor precio a fin de reestablecer su margen de ganancia, disminuido como consecuencia del derecho de exportación. En otros términos, el gravamen percute económicamente sobre el productor agropecuario.

Agrega la Cámara Federal que si la Administración por intermedio del régimen creado mediante la Resolución en cuestión reconoció el derecho para algunos pequeños productores, que cumplimenten una serie de requisitos, a obtener una compensación en virtud de los efectos que surgen de aplicación de cuestionada Resolución N° 125/2008, resulta improcedente, conforme el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios, desconocer a los demás productores la facultad de impugnar judicialmente la mentada norma, alegando su falta de legitimación activa.

En suma, el fallo resuelve una cuestión vital en la estrategia del planteo judicial en punto a la legitimación procesal activa, confirmando que es el productor agropecuario quien es afectado por el sistema en crisis, aún cuando en los hechos éste se encuentra un paso atrás en el proceso de exportación.

b) Admisibilidad de la vía del recurso de amparo. También se cuestionó la vía elegida. La acción de amparo prevista en el art. 43 de la Constitución nacional es expedita y rápida, en resguardo de las garantías constitucionales, comprensiva del derecho a ser oído con la debida garantía y dentro de un plazo razonable por jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales a través de un recurso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo que ampare a las personas contra los actos que violen sus derechos fundamentales, aún cuando tal violación sea cometida por quienes actúen en ejercicio de funciones oficiales (arts. 8 inc. 1° y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos «Pacto de San José de Costa Rica» – de jerarquía constitucional de acuerdo al art. 75, inc. 22) de la Ley Fundamental vid. Sala II in re «Pose León José Luis» del 15/04/2002).

El Estado Nacional cuestionó esta vía procesal. Sin embargo la Cámara Federal admitió esta elección procesal. Para ello se fundamentó en lo decidido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación que en varios precedentes afirmó que «cualquiera sea el procedimiento mediante el cual se proponga a decisión de los jueces una cuestión justiciable, nadie puede sustraer al Poder Judicial la atribución inalienable y la obligación que tiene de hacer respetar la Constitución Nacional y, en particular, las garantías personales que reconoce.» (Fallos: 267:215 «Outon»; Fallos: 313:1573 «Peralta» y Fallos: 318:1154 «Video Club Dreams»).

Textualmente afirma la Cámara Federal que “no puede perderse de vista que el trámite de un proceso ordinario, puede perjudicar al actor si se tiene en cuenta la modalidad de las actividades agropecuarias y el tiempo y el capital que insumen la siembra y cosecha de sus productos. Máxime cuando en el caso, la demandada tuvo oportunidad de defender adecuadamente su postura y se cuentan con los elementos necesarios – al a luz de lo señalado- para resolver la cuestión”.

c) Naturaleza tributaria de las retenciones aduaneras y plena vigencia del principio de legalidad. Otro aspecto interesante de la sentencia radica en la naturaleza jurídica que le asignan a las retenciones y que en varias ocasiones sostuvimos: se trata de un tributo. El Estado Nacional –en la causa- negó haberle asignado a los derechos de exportación naturaleza tributaria y advierte que no existe disposición constitucional alguna que consagre la imposibilidad de que esta materia sea objeto de delegación legislativa.

Señala la sentencia que los recursos tributarios son aquellos que el Estado obtiene mediante el ejercicio de su capacidad de imposición, a través leyes que crean obligaciones a cargo de sujetos en la forma y cuantía que dichas normas establezcan. La característica común de los recursos tributarios es su obligatoriedad por imperio de la ley siendo ésta fuente de las obligaciones tributarias dentro del marco de las facultades y de los límites que establezca la Constitución.

Además puntualizó la Cámara Federal que los «derechos de aduana» tanto en la doctrina como en la legislación comparada se utiliza tal expresión para referirse a los tributos que gravan la importación y la exportación. Así la denominación de la Organización Mundial de Aduanas en su Glosario de Términos Aduaneros Internacionales de 1995; Brasil se los designa como «impuestos aduaneros», en Paraguay «tributos aduaneros»; la expresión inglesa es «customs duty» y existe una razón histórica en el hecho de que el pago de este tipo de tributo era condición indispensable para obtener del servicio aduanero la autorización (es decir, el derecho) de librar la mercadería al mercado interno (a la plaza), librarla rumbo al exterior o, en fin, para afectarla a otro tratamiento aduanero.

En consecuencia, tratándose de tributos, la Cámara Federal desestimó los agravios del Estado Nacional que niegan la naturaleza tributaria de los derechos cuestionados. En esta misma línea argumental el Tribunal se introdujo en el estudio de la competencia constitucional establecida a su respecto. Ello así, porque el principio de legalidad tributaria comprende al género, y por ello es aplicable a todas sus especies. En suma, debido a que sólo el Congreso de la Nación puede introducir las manos en los bolsillos del contribuyente, por la incontrovertible vigencia y respeto al principio de legalidad previsto en los arts. 17 y 19 de la Constitución Nacional, no puede haber tributo sin ley previa que lo establezca. Es absoluto, no admite excepción alguna y alcanza tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones, como a la modificación de los elementos esenciales que lo componen: hecho imponible, alícuota, base de cálculo, sujetos alcanzados y exentos.

d) Facultad de los jueces para analizar cuestiones conectadas con la extrafiscalidad de los tributos. La Cámara Federal no obvió pronunciarse sobre la razones que justifican fallar sobre los objetivos extrafiscales de los gravamenes. Señala la sentencia que si bien no es propio de los jueces juzgar acerca de la oportunidad, mérito o conveniencia de los fines u objetivos extra-fiscales tenidos en cuenta por el legislador al establecer, modificar o eliminar tributos o gravámenes (conf. doctr. de Fallos, entre otros: 150:89; 249:99; 301:403; 306:788; 308:1631; 310:2193), ello no obstante, la existencia de tales objetivos no impide a los tribunales expedirse, en los casos sometidos a su jurisdicción, sobre la legitimidad y alcance con que ellos han sido establecidos conforme al ordenamiento jurídico argentino (conf. doctrina de Fallos 315:1361; 320:2509; 321:3487; 325:2394; 326:4651).

En tal sentido, sostuvo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400; 326:4651 y sus citas, entre otros).

Por tanto, teniendo los derechos de exportación indudable e indiscutible naturaleza tributaria y, como tal, les alcanza el principio de legalidad previsto en el artículo 17, tercer párrafo, de la Constitución Nacional. De ese modo, por un lado, se asienta el principio de legalidad tributaria en materia de derechos de exportación (art. 754); y, por otro, según lo dispuesto en el Código Aduanero y en las leyes que fueren aplicables, se delega en el Poder Ejecutivo la facultad de gravar ese derecho a la exportación para consumo de mercadería que aún no estuviese gravada y de modificar el derecho de exportación ya establecido (art. 755). No se alude a órgano ministerial alguno, ni se autoriza a subdelegar el ejercicio de dicha competencia.

En suma, se trata de una sentencia que rescata el valor Justicia en una cuestión muy controvertida para el país.

Altamirano & Asociados.